¿Y a mí qué?

Cada vez que un Presidente, un gobernador o un alcalde realiza una gira de trabajo ocurre una escena que parece insignificante, pero que dice mucho sobre la forma en que entendemos al Estado. Entre la multitud siempre hay alguien que, después de horas de espera, consigue acercarse para entregar una carpeta, un oficio o una carta. Durante unos segundos explica su problema, recibe un saludo y observa cómo el mandatario toma el documento con sus propias manos. Para quien hizo la fila, ese instante representa mucho más que un acto protocolario: representa la esperanza de que, por fin, alguien con suficiente autoridad podrá cambiar aquello que nadie antes quiso o pudo resolver.

Es probable que alguien piense que se trata de un asunto reservado para quienes buscan una audiencia con un gobernante. En otras palabras: ¿y a mí qué?

Pues mucho. Porque esa escena revela una de las mayores confusiones que tenemos sobre el funcionamiento del poder público. Solemos creer que mientras más alto llegue un problema dentro del gobierno, mayores serán las posibilidades de resolverlo. Confundimos la autoridad con la capacidad real de transformar las cosas.

Sin embargo, lo verdaderamente interesante comienza cuando el documento deja las manos del mandatario.

El Presidente continúa su recorrido y entrega la solicitud a un integrante de su equipo cercano. No podría hacerlo de otra manera. Ningún jefe de Estado tiene la capacidad material para leer, analizar y resolver personalmente las cientos de peticiones que recibe en una sola gira. Su responsabilidad consiste en conducir una organización y confiar en ella. A partir de ese momento, la solicitud llega al área de Atención Ciudadana de la Presidencia, donde se registra, se identifica cuál es la autoridad competente y se elabora el turno correspondiente para remitirlo a la secretaría, organismo o entidad responsable de atender el asunto.

Al llegar a la dependencia ocurre exactamente lo mismo. El titular recibe el turno presidencial, pero tampoco puede estudiar personalmente cada asunto que ingresa a su oficina. Como el propio Presidente, debe confiar en la organización que dirige y delegar responsabilidades. La solicitud vuelve a descender por la estructura administrativa, pasa por subsecretarios, coordinadores, directores generales, directores de área y jefes de departamento, hasta que, muchas veces, termina en el escritorio del mismo servidor público que originalmente conoció el caso.

Es aquí donde nace la paradoja de la autoridad. Desde la mirada del ciudadano, su petición ya recorrió el camino más alto posible dentro del Estado. Si el Presidente la recibió personalmente y la envió a la autoridad competente, resulta natural pensar que alguien volverá a revisar el caso con otros ojos. Pero la organización funciona de otra manera. El servidor público que recibe nuevamente el asunto no adquiere nuevas facultades porque el turno provenga de la Presidencia. En un Estado de derecho, las autoridades solo pueden actuar dentro de las atribuciones que la ley les confiere. Si el marco jurídico, el presupuesto o las reglas de operación permanecen iguales, también permanecen prácticamente iguales las posibilidades de modificar la decisión. La solicitud recorrió una ruta distinta; las condiciones para resolverla no cambiaron.

Eso explica por qué muchas personas reciben, semanas después, una respuesta muy parecida a la que intentaron combatir cuando decidieron acudir directamente al Presidente. No porque su petición haya sido ignorada, sino porque el recorrido institucional, por sí solo, no modifica las condiciones jurídicas y administrativas bajo las cuales debe tomarse una decisión.

La teoría de las organizaciones lleva décadas estudiando este fenómeno. Herbert Simon explicó que ninguna persona, por preparada o poderosa que sea, puede procesar toda la información que genera una organización compleja; por eso las decisiones necesariamente se delegan. James Q. Wilson observó que las instituciones públicas desarrollan rutinas para garantizar estabilidad, uniformidad y trato similar frente a casos semejantes. Robert K. Merton advirtió que, con el paso del tiempo, los procedimientos pueden adquirir tanta importancia que el cumplimiento de las reglas termina desplazando el propósito para el cual esas reglas fueron creadas. Gareth Morgan fue un paso más allá al proponer la organización como la metáfora de un cerebro: un sistema capaz de procesar información, construir memoria y desarrollar aprendizaje organizacional cuando incorpora mecanismos para revisar su experiencia y corregir su actuación. Esa capacidad no surge por el simple hecho de existir; debe diseñarse y cultivarse deliberadamente.

Por eso puede suceder algo que, desde fuera, parece contradictorio. El Presidente cumplió al recibir la petición y canalizarla. Su equipo cumplió al registrarla y turnarla. La dependencia cumplió al darle trámite. El titular cumplió al instruir su atención. El servidor público responsable cumplió al emitir una respuesta. Desde la lógica administrativa, cada eslabón de la cadena hizo lo que le correspondía. Lo que casi nunca se verifica es si, al concluir todo ese recorrido, el problema que dio origen a la solicitud fue realmente comprendido, analizado y atendido de la mejor manera que permitían el marco jurídico y las capacidades institucionales.

Aquí aparece una diferencia que explica buena parte de la frustración ciudadana. El ciudadano nunca entrega una simple solicitud; entrega una preocupación, una necesidad o una esperanza. La organización, en cambio, recibe un asunto que debe procesar conforme a reglas y competencias previamente establecidas. Para la institución, el éxito consiste en demostrar que el procedimiento se siguió correctamente hasta llegar a una respuesta. Para el ciudadano, el éxito consiste en sentir que su problema fue realmente comprendido y que la decisión, aun cuando no le favorezca, responde a un análisis serio, fundado y orientado al interés público. Entre esas dos formas de entender el éxito se abre una brecha enorme, y en esa brecha suele perderse la confianza en las instituciones.

Durante las últimas décadas, una parte importante de la administración pública ha sostenido que el desempeño del Estado no debería medirse únicamente por el número de asuntos atendidos o respuestas emitidas, sino por el valor público que genera. Eso no significa que toda petición deba resolverse favorablemente. Hay solicitudes que la ley prohíbe conceder, otras que exceden los recursos disponibles y algunas más que simplemente resultan improcedentes. Generar valor público no consiste en decir siempre que sí; consiste en que las organizaciones públicas desarrollen la capacidad de revisar sus procesos, aprender de su experiencia y tomar decisiones que, dentro del marco de la ley, protejan el interés general y fortalezcan la confianza ciudadana.

Quizá por eso la discusión no debería centrarse únicamente en quién ocupa la Presidencia, una gubernatura o una alcaldía. La pregunta verdaderamente importante es otra: ¿qué tipo de organizaciones públicas estamos construyendo? ¿Estructuras que únicamente administran procedimientos o instituciones capaces de aprender, corregir y cumplir el propósito para el que fueron creadas? La verdadera dificultad de administrar organizaciones públicas no termina con diseñar estructuras; comienza al comprender cómo interactúan las personas, las reglas, el poder, la cultura y los intereses que les dan vida. Solo entendiendo esa complejidad podremos construir organizaciones que generen valor público sin apartarse del principio de legalidad.

Porque la autoridad puede concentrarse en una sola persona y la responsabilidad distribuirse entre cientos de oficinas. Pero la confianza ciudadana no nace cuando una solicitud llega al escritorio más importante del país. Nace cuando las instituciones demuestran que detrás de cada trámite hubo un problema humano analizado con seriedad y una decisión legal, fundada y orientada al interés público.

Aquí termina el texto, pero empieza tu conciencia: “No todas las respuestas negativas son fallas del sistema. En muchas ocasiones, la imposibilidad de resolver una solicitud favorablemente constituye precisamente la garantía de que el Estado está respetando la ley y protegiendo el interés colectivo por encima del interés individual. Las organizaciones públicas no fortalecen la confianza ciudadana solo porque atienden solicitudes. La fortalecen cuando demuestran que comprendieron el problema, analizaron las alternativas que la ley permitía y explicaron con claridad las razones de su decisión”.